FATF (Financial Action Task Force) / Mali Eylem Görev Gücü

1989 yılında G-7 ülkeleri (ABD, Japonya, Almanya, Fransa, İngiltere, İtalya ve Kanada) tarafından kurulan Financial Action Task Force-FATF ( Mali Eylem Görev Gücü) ,  karaparanın aklanması ve terörizmin finansmanı ile mücadele alanında hem ulusal hem de uluslararası alanda politikalar geliştiren ve bu politikaları destekleyen temel bir uluslararası organizasyondur. İlk başta, OECD bünyesinde karapara aklamanın uluslararası alanda önlenmesi amacıyla oluşturulan organizasyon; 11 Eylül 2001 tarihinden sonra vizyonuna terörün finansmanı ile mücadeleyi de dâhil etmiştir. Günümüzde ise kaparapara aklama, terörün ve nükleer silahların yayılmasının finansmanı ile mücadele konusunda faliyet gösteren FATF, bir süredir vergi suçları üzerinde de çalışmalarını yoğunlaştırmıştır. Bu bağlamda kaçakçılık gibi ağır nitelikte vergi suçlarının tüm ülkelerde kara para aklanması konusunda öncül suç olarak kabul edilmesi yönünde çalışmalar yürütülmeye başlanılmıştır. FATF, ayrıca, uluslararası finansal sistemin kötüye kullanılmasını önlemek amacıyla alandaki diğer uluslararası organizasyonlarla işbirliği halinde çalışarak, konuya ilişkin ulusal düzeydeki zayıf noktaları tespit etmeye de çalışmaktadır.
Ülkemizin de, 24 Eylül 1991 tarihinde üye olduğu FATF’nin halen; 34 ülke ve 2 bölgesel kuruluştan oluşan 36 üyesi bulunmaktadır . Ayrıca, FATF benzeri bölgesel kuruluşlar olan, MENAFATF, MONEYVAL, APG, GAFISUD organizasyonda “imtiyazlı üye” (associate member) sıfatına haizdir.
MİSYON
FATF, tüm dünyada terörizmin finansmanı ve kara para aklamaya karşı global finansal sistemi korumaya ve kollamaya yönelik politikalar üretmek ve geliştirmek amacıyla kurulmuş, uluslarüstü olduğu kadar hükümetler arası, bağımsız bir örgüttür. Bu itibarla, FATF’in başlıca faliyet konusunu, karaparanın aklanması ve terörizmin finansmanı ile mücadele olarak tanımlamak mümkündür. FATF faliyetleri kapsamında kara para aklama tekniklerini ve terörizmin finansmanı eylemlerini incelemekte ve bunlarla mücadele için yeni birtakım düzenlemelere ihtiyaç olup olmadıgını tespit etmektedir. FATF’nin bu amaçla yayınladığı 40 Tavsiye Kararı bulunmakta olup; organizasyon bu tavsiyelerin üye ülkeler tarafından yerine getirilip getirilmediğini denetlemektedir. Organizasyon ayrıca, üyesi olmayan ülkelere de  talepleri halinde kara para ve terörizmin finansmanıyla mücadele konusunda teknik yardımda bulunmaktadır.
İŞLEYİŞ
FATF faaliyetlerini, Genel Kurul toplantıları ve çeşitli konularda çalışmak üzere oluşturulan çalışma gruplarının gerçekleştirdiği toplantılar yoluyla yürütmektedir. FATF, her yıl üç Genel Kurul toplantısı gerçekleştirmektedir. Ayrıca FATF tarafından “Terörizmin Finansmanı Çalışma Grubu”, “AML/CFT Değerlendirmeleri ve Uygulama Çalışma Grubu”, “Tipoloji Çalışma Grubu”, ve “Geçici Grup” (Ad Hoc Group) toplantıları ile özel sektörle yürütülen toplantılar da düzenlenmektedir.
Üye ülkeler, karapara aklama ve terörün finansmanının önlenmesi konusunda gösterdiği gelişmeler bakımından, FATF tarafından dönemsel olarak denetime tabi tutulmaktadırlar. “Karşılıklı Değerlendirme Süreci” olarak adlandırılan bu denetim şekli aşağıdaki aşamalardan oluşmaktadır:
-Değerlendirmeye tabi tutulan ülkenin karapara aklama ve terörün finansmanı ile mücadele sistemini tanımaya yönelik olarak Kırk Tavsiye ve AML/CFT metodolojisine göre hazırlanan soru listesinin ilgili ülke tarafından cevaplandırılması,

-Diğer üye ülke temsilcileri ile FATF Sekreteryasından katılan yetkililerden oluşan FATF Değerlendirme heyetinin ülkeyi yerinde ziyaret etmesi (on site visit)
-Soru listesine verilen cevaplarının değerlendirilmesi ve yerinde ziyaret sonrası FATF tarafından hazırlanan ülke raporunun Genel Kurul toplantısında görüşülmesi .
Ayrıca, ülke raporunda tespit edilen eksiklikler,  iki yıllık dönemde gerçekleştirilen “Güncelleştirme” (Biennial Update) ve “Düzenli İzleme” (Regular Follow Up) ile takip edilmektedir. Takibe alınan üye ülke,  raporda belirtilen eksikliklerin giderme noktasında gerekli önlemleri almakla yükümlüdür. Aksi takdirde aşamalı olarak birbirini takip eden yaptırımların uygulanması söz konusu olmaktadır. Bu aşamalar şu şekilde sıralanmaktadır.
-FATF Başkanınca üye ülkedeki ilgili bakana tavsiyelere uyumsuzluğa dikkat çeken mektup gönderilmesi,
-İlgili ülkeye bu mesajı güçlendirecek yüksek düzeyde temsilcilerin gitmesi,       
-İlgili üye ülkenin tavsiyelere yeterince uyum gösteremediğini belirten bir bildiri yayınlanması
-Ülkenin, tavsiyelere uyum sağlayıncaya kadar FATF üyeliği askıya alınması
-Ülkenin üyeliğinin sona erdirilmesi
YAPTIRIM MEKANİZMASI
FATF’ın sahip olduğu etkili izleme mekanizması nedeniyle üye ülkelerin, tavsiye kararlarına ilişkin eksikliklerini hızlı bir şekilde giderme yolunu tercih ettikleri görülmektedir. Bu etkiyi sağlayan en önemli araç, FATF Genel Kurulu’nda kabul edilen bazı kararların kamuoyuyla paylaşılması ve riskli kabul edilen ülkelere yönelik uygulanabilen yaptırımlardır. Bu kapsamda, herhangi bir ülkenin karaparayla ya da terörün finansmanıyla mücadelede ciddi eksikliklerinin olduğunun tüm dünyaya ilan edilmesi, o ülkenin prestiji ve ticari ilişkileri üzerinde ciddi olumsuz etkilere sebep olmaktadır.
Bu itibarla FATF kriterlerine uygun olarak yükümlülüklerini yerine getirmeyen ülkelere karşı üyeliğinin sona erdirilmesi yaptırım olarak uygulanabildiği gibi; diğer ülkeler tarafından aşağıda belirtilen yaptırımların da uygulanması söz konusu olabilmektedir:
-Finansal kuruluşları sıkı “müşterini tanı” tedbirlerini uygulamaya zorunlu tutmak,
-Finansal işlemlere ilişkin sıkı ilgili bildirim mekanizmaları veya sistematik bildirim başlatmak,
-Yaptırım uygulanan ülkenin bağlı kuruluş veya şube ya da temsilcilik kurmasına izin vermemek,
-Finansal kuruluşların yaptırım uygulanan ülkede şube veya temsilcilikler kurmasını yasaklamak,

-Yaptırım uygulanan ülke ile veya bu ülkede bulunan kişilerle yapılan iş ilişkilerini veya finansal işlemleri sınırlamak,
-Finansal kuruluşlarının, müşterini tanı sürecinin unsurlarını gerçekleştirilmesinde yaptırım uygulanan ülkede  yer alan finansal aracılara güvenerek işlem yapmasını yasaklamak,
-Finansal kuruluşları, yaptırım uygulanan ülkeden finansal kuruluşlarla olan muhabir ilişkileri gözden geçirme, değiştirme ya da gerekli durumlarda sonlandırmaya zorunlu tutmak,
-Yaptırım uygulanan ülkedeki finansal kuruluşların şube ve bağlı kuruluşları için arttırılmış denetim incelemeleri ve/veya dış  denetim yükümlülüklerini zorunlu tutmak,
-Finansal gruplar için yaptırım uygulanan ülkede  yer alan şubeleri ve bağlı kuruluşları konusunda arttırılmış dış denetim yükümlülüklerini zorunlu tutmak,
FATF’NIN 40 TAVSIYE KARARI
FATF’in 40 tavsiyesi, karapara aklama, terörün ve nükleer silahların yayılmasının finansmanı ile mücadeleye yönelik tedbirleri düzenleyen uluslarası standartları tanımlamaktadır. FATF’ın karapara aklama ve terörün finansmanı ile mücadelenin standartlarını oluşturmak amacıyla yayınlamış olduğu ve ülke değerlendirmelerinde esas aldığı 40 Tavsiye Kararı ile bunlara ek olarak terörün finansmanı ile mücadele amacıyla getirmiş olduğu 9 Özel Tavsiye Kararı ; 2012 yılında revize edilerek, mevcut haliyle 40 Tavsiye Kararı altında toplanmıştır.
2009 yılında başlayan revizyon sürecinde, yeni ve gelişmekte olan tehditler ele alınmış olup tavsiyelerdeki gerekli istikrar ve kesinlik korunurken mevcut yükümlülüklerin bir çoğu açıklığa kavuşturulmuş ve güçlendirilmiştir. Ayrıca karapara aklama ve terörün finansmanı ile mücadele konusunda yüksek riskli alanlara ilişkin yükümlülükler sıkılaştırılmış olup; bu yükümlülükler  nükleer silahların yayılmasının finansmanı, yolsuzluk ve vergi suçları (kaçakçılık) ile mücadeleye etki edecek şekilde genişletilmiştir.
Eski haliyle terörün finansmanına odaklanan tedbirlerin birçoğu, tavsiyelerin geneline yayılmış ve özel tavsiyelere olan ihtiyacı ortadan kaldırmıştır. Bununla birlikte, FATF Tavsiyelerinin C Bölümünde bulunan 5. Tavsiye (terörün finansmanının suç sayılması); 6. Tavsiye (terörizmin ve terörün finansmanına yönelik hedeflenen finansal yaptırımlar); ve 8. Tavsiye (kar amacı gütmeyen kuruluşların istismarının önlenmesine yönelik tedbirler) özellikle terörün finansmanı ile mücadele konusunda yoğunlaşmaktadır. FATF, ayrıca nükleer silahların yayılmasının finansmanı ile mücadele etmek için, BM Güvenlik Konseyinin bu yöndeki çağrısı ile hedeflenen finansal yaptırımların tutarlı ve etkili bir şekilde uygulanmasını amaçlayan yeni bir Tavsiyeyi (Tavsiye 7) de kabul etmiştir.

  • Karapara Aklama ve Terörün Finansmanı ile Mücadele Politikaları ve Koordinasyon
  • Karapara Aklama ve Müsadere
  • Terörün Finansmanı ve Kitle İmha Silahlarının Yayılmasının Finansmanı
  • Önleyici Tedbirler
  • Tüzel Kişilerde ve Yasal Oluşumlarda Şeffaflık ve Gerçek Faydalanıcılık
  • Yetkili Makamların Yetki ve Sorumlulukları ve Diğer Kurumsal Tedbirler
  • Uluslararası İşbirliği
TÜRKIYE AÇISINDAN MEVCUT DURUM
Türkiye, karapara aklama ve terörün finansmanının önlenmesi konusunda gösterdiği gelişmeler bakımından FATF tarafından  üçüncü kez değerlendirmeye tabi tutulmuştur. Temmuz 2006 tarihinde başlayan değerlendirme süreci sonucunda hazırlanan “Türkiye III. Karşılıklı Değerlendirme Raporu“ 21-23 Şubat 2007 tarihlerinde kabul edilmiştir. Ülkemiz bu rapor sonrasında, iki yıllık takip sürecine girmiştir. III. Karşılıklı Değerlendirme Raporunda mevzuat ve uygulama bakımından eleştiri konusu yapılan hususlara ilişkin gelişmeler bu sürecin sonunda FATF tarafından Şubat 2009 tarihli Genel Kurul Toplantısında tekrar görüşülmüştür.
Bu sırada, G-20 Liderler Zirvesi tarafından 24-25 Eylül 2009 tarihlerinde alınan karar uyarınca; FATF’in Şubat 2010 tarihine kadar aklama ve terörün finansmanı bakımından yüksek riskli ülkeleri içeren bir liste yayınlamasına karar verilmiştir. Bu amaçla, FATF’in Ocak 2010’da bir toplantı yaparak inceleme çalışmaları sonuçlarını ve aşamalarını değerlendirmesi, böylece G-20 tarafından talep edilen riskli ülkeler listesinde yer alabilecek ülkelerin belirlenmesi kararlaştırılmıştır. Ülkemiz de bu kapsamda ICRG ön inceleme havuzuna dahil edilmiştir .
Türkiye hakkında tanzim olunan ICRG Raporunda; Türkiye’nin Terörün Finansmanına Yönelik II Nolu Özel Tavsiye Kapsamında meri mevzuatındaki terörün finansmanı suçunun kapsamı ve unsurlarına ilişkin düzenlemeler ile III Nolu Özel tavsiye kapsamında terörist malvarlıklarının dondurulmasına ilişkin düzenlemelerin halen BM ve FATF standartlarına göre eksik olduğu ve bunların FATF Tavsiyeleri ve “BM Terörün Finansmanının Önlenmesine Dair Uluslararası Sözleşme“ ile uyumlu olmadığı bu itibarla bu eksikliklerin küresel kriz ortamında uluslararası finansal piyasalar bakımından risk teşkil edebileceği nedeniyle bir an evvel yerine getirilmesi gerektiği“ belirtilmiştir.
Bu eksikliklerin giderilmesine yönelik olarak Hükümetimiz tarafından bir Eylem Planı hazırlanarak Ocak 2010’da FATF’a sunulmuştur . Söz konusu eylem planında,terörün finansmanı konusundaki eksikliklerin giderilmesine ilişkin, Terörün Finansmanının Önlemesine Dair Kanun Tasarısının Haziran 2010 tarihine kadar TBMM’ne sevk edilmesi ve Tasarının 2010 yılı sonuna kadar kanunlaşmasının beklendiği taahhüt edilmiştir.
24 Haziran 2011 tarihinde, FATF Genel Kurulunda alınan karar doğrultusunda Türkiye, yeterli gelişme kaydetmemesi; özellikle Eylem Planı ile taahhüt edilmesine rağmen Tasarının yasalaşmaması ve Tasarının mevcut haliyle de FATF kriterlerini tam olarak karşılamaması gerekçeleri ile aralarında İran’ın da bulunduğu, koyu gri liste olarak da bilinen ( Dark Grey List) 1. Listenin 2. Kategorisine nakledilmiş ve “sıkılaştırılmış takip (enhanced follow-up)“ sürece alınmıştır.
13-17 Şubat 2012 tarihlerinde Paris’te gerçekleştirilen FATF Genel Kurulunda ise ülkemiz herhangi bir gelişme kaydetmemiş olmasından dolayı Kamuoyu Açıklamasında 1. Listenin 2. Kategorisinde yerinde kalmaya devam etmesinin uygun olacağı kararına varılmıştır. Ayrıca Türkiye, FATF takip sürecinde taahhütlerini yerine getirmediği için sıkı takip süreci prosedürleri doğrultusunda bir adım daha öteye gidilerek, Türkiye’ye üst düzey bir ziyaretin gerçekleştirilmesine karar verilmiştir.FATF Başkanı ve beraberindeki heyet, Mayıs 2012’de ülkemize bir ziyaret gerçekleştirerek Adalet Bakanı, Maliye Bakanı ve TBMM Adalet Komisyonu Başkanvekili ve üyeleri ile temaslarda bulunmuştur.

21-22 Mayıs 2012 tarihlerinde gerçekleştirilen üst düzey ziyaret sonrası hazırlanan rapor, 18-22 Haziran 2012 tarihlerinde Roma gerçekleştirilen Genel Kurulda, FATF Başkanlığı tarafından sunulmuştur. Raporda özetle FATF’ın Türkiye ile ilgili iki temel noktada endişesi olduğu belirtilmiş ve bu hususlar şu şekilde sıralanmıştır:
a) Terörün finansmanı suçunun halen uluslararası düzenlemelere uygun bir şekilde dzenlememesi,
b) 1267 ve 1373 sayılı BMGK Kararları kapsamında terörist malvarlıklarının dondurulmasına ilişkin bir mekanizmanın halen  kurulamaması.
Ayrıca raporda Türkiye’nin 3. Tur Karşılıklı Değerlendirme Raporunun yayınlanmasından bu yana pek çok eksikliği gidermek üzere adımlar attığı ancak SR II (Revizyon sonrası 5 Nolu Tavsiye) ve SR III ( Revizyon sonrası 6 Nolu Tavsiye) kapsamında eksiklikleri halen gideremediğini; bu hususta hazırlanan Terörün Finansmanının Önlemesine Dair Kanun Tasarısının halen yasalaşmadığını; zaten halihazırda mevcut Tasarının FATF kriterlerini tam olarak karşılamadığı vurgulanmıştır.
Raporda, Tasarıya  SR II kapsamında getirilen eleştiriler şu şekildedir:
a) Fonların dolaylı yoldan temin edilmesi veya toplanması açıkca suç olarak düzenlenmemektedir,
b) Suç,  “hangi amaçla olursa olsun“ fon toplamayı ya da elde etmeyi kapsamamaktadır; bir başka  deyişle suçun ancak terörist eylemleri gerçekleştirmek amacıyla fon toplanması durumunda gerçekleşeceğinin kabul edildiği anlaşılmaktadır,
c) Tüzel kişilere karşı yaptırımlar caydırıcı ve orantılı değildir.
Raporda, Tasarıya  SR III kapsamında getirilen eleştiriler şu şekildedir:
a) Malvarlığı teriminin tanımı FATF standartlarını karşılamayacak kadar sınırlıdır,
b) Malvarlıklarının dondurulması teriminin tanımı FATF standartlarıyla uyumlu değildir,
c) BMGKK  1267’ye ilişkin olarak, amaçlanan mekanizma Türkiyenin terörist malvarlıklarını “derhal“ dondurmasına  izin vermeyecektir
d) BMGKK 1373’ye ilişkin olarak, yabancı ülkelerden gelecek talepler dışında, ulusal bir dondurma mekanizması öngörülmemektedir,
e) Terörist malvarlıklarının dondurulmasına ilişkin olarak yabancı ülkelerden gelecek taleplerde karşılıklılık aranması SR ÎII yükümlülükleri ile bağdaşmamaktadır,
f) Terörist malvarlıklarının dondurulmasında ilişkin abancı ülkelerden gelecek taleplerde 1 yıllık otomatik zaman sınırlaması olması SR ÎII yükümlülükleri ile bağdaşmamaktadır.

Raporda sonuç olarak Türkiye hakkında, Tasarıyı FATF standartlarına uygun olarak yasalaştırmadığı hususunda yeni bir kamuoyu açıklaması yayınlanmasının uygun olacağı ifade edilmiştir.
Genel Kurulda Türkiye hakkında alınan karar ise kısaca şu şekilde özetlenebilir:
Öncelikle, ICRG sürecine ilişkin olarak, Türkiye‘nin mevcut durumunu korumasına ve  bir dahaki genel kurula kadar 1. Listenin ikinci kategorisinde (koyu gri liste/dark grey list) kalmaya devam etmesine karar verilmiştir. Bununla birlikte genel kurul sonrası yayınlanan Kamuoyu Duyurusunda ( Public Statement)  ülkemiz listede  Myanmar ve Kenya ile birlikte  bir açıklama ikonu ile işaretlenmiş ve ülkemiz hakkında şu açıklamaya yer verilmiştir;
“Bu ülkeler Haziran 2011’de kamuoyu açıklamasına alındıklarından bu yana yeterli gelişme kaydetmemişlerdir. Eğer bu ülkeler Ekim 2012 Genel Kuruluna kadar kayda değer bir gelişme kaydetmezlerse FATF üyelerini bu ülkelerden kaynaklanan risklerle orantılı olarak tedbirler uygulamaya davet edecektir .”
Buna ilave olarak, FATF takip sürecindeki kademeli takip yaptırımları kapsamında bir adım daha ileri gidilerek genel kurula istinaden FATF Başkanı tarafından yapılacak basın açıklamasında Türkiye hakkında aşağıdaki metne yer verilmesine karar verilmiştir:

“Türkiye FATF’ın bir üyesi olarak FATF standartlarını uygulamayı taahhüt etmiştir. Türkiye 2007 yılındaki değerlendirmesinden beri karapara aklama ve terörün finansmanı ile mücadele sistemini güçlendirmek adına bazı adımlar atmıştır. Ancak terörün finansmanı suçunun uluslararası düzenlemelere uygun hale getirilmesi ve terörist malvarlıklarının dondurulması için mekanizma ihdas edilmesi konularında taahhüdünün gerisinde kalmıştır. FATF Başkanı liderliğinde bir heyet Mayıs 2012’de Türkiye’ye giderek ilgili bakanlara, TBMM üyelerine ve diğer yetkililere FATF’ın bu konudaki endişelerini iletmiştir. FATF Türkiye’yi terörün finansmanı ile mücadele tasarısını standartlarla uyumlu bir şekilde yasalaştırmak suretiyle üyelik taahhüdünün gereğini yerine getirmeye davet etmektedir. Bu yasa tasarısı Ekim 2012’ye kadar yasalaştırılmadığı taktirde FATF, Türkiye’nin üyeliğinin sona erdirilmesini tartışmaya başlayacaktır.”